普陀标准渔港建设成效、问题与对策建议

    近几年来，在国家农业部和省市区各级政府的重视支持下，我区标准渔港建设步伐明显加快，已取得了较好成效。但标准渔港建设和管理是一项新的工作，在实践过程中还存在着不少问题，现结合普陀实际就如何进一步加快标准渔港建设与管理，提出一些粗浅的对策建议。

    一、我区标准渔港建设取得的成效

    近几年来特别是2007年以来，我区认真贯彻省政府《关于加快标准渔港建设的若干意见》文件精神，调整了组织力量，加大了资金投入力度，有效地加快了标准渔港建设的进度，全区标准渔港建设已取得了显著成效。2006年至2010年“十一五”期间，由国家（农业部）、省、市和本区即中央与地方政府按“分级承担，比例配套”加大了对标准渔港建设资金的投入。国家农业部和省、市、区政府下达有关文件，对海岛等经济欠发达地区实行补助。具体规定各类等级渔港资金补助标准：国家级中心渔港和一级渔港。由国家农业部、省政府按投资总额补助70%；市政府一次性补助国家级中心渔港600万元、补助一级渔港250万元；区政府对各类等级内（包括一、二、三级）渔港按投资额配套比例10%补助。二级三级渔港。由省政府按投资总额补助60%；市政府一次性补助各80万元。 等级以下即自然岙口辅助渔港。由省政府以奖代补，比例按投资额40%。其余不足部分由本地（包括乡镇、街道）政府自筹。

    上述农业部和省、市、区各级政府的投入称为“3+1”补助。“3”是渔港建设港口护岸、防波堤和泊船码头补助；“1”是建造码头管理房、给排水管道、消防等其它配套设施建设补助。

    据初步统计，我区10个等级渔港有7个已全面启动并正在加快施工建造。截至2010年8月底，沈家门、台门、虾峙、桃花、东极、蚂蚁岛和月岙7个渔港累计完成投资额9935万元，占该7个项目计划投资总额1.469亿元的67.63%。在累计完成投资额中属市级政府以上到位资金4819万元，占50.65%。

    经过这几年的积极努力和紧抓实干，目前我区以沈家门国家级中心渔港为龙头，以六横台门、桃花、虾峙一级渔港为骨干，东极、螺门、朱家尖月岙二级渔港及朱家尖樟州、白沙、蚂蚁岛三级渔港为基础，以其他天然渔港为补充的新型标准渔港体系正在逐步形成。

    我区推进标准渔港建设取得的成效，主要表现在：

    1.渔业防灾减灾安全保障能力逐步提高。国家级沈家门中心渔港一期工程已基本完成，先后新建7个码头、10个泊位、1300米路岸、1万平方米补网场地和12000平方米港区道路，同时疏浚港池37万立方米，累计已完成投资额4700万元，完成项目总投资计划97.69%。全区基本上能满足95%以上渔船就地安全避风集泊。

    2.推动了渔村向城镇化发展的进程。渔港建设促进了物流、房产、贸易等各种产业的快速聚集，尤其是沈家门、台门、桃花这几个建成年份较久的重点渔港，不仅渔船渔民云集，工商运输及旅游产业不断增加，并且周边小岛居民和外来打工人员也纷纷迁移到港区定居，使港口城镇范围日趋扩大。

    3.促进各项产业发展渔港经济日趋繁荣。随着标准渔港建设的推进，港区及周边的码头、道路、护岸、水、电、通讯等产业基础设施得到了改善。现沈家门港区拥有码头泊位106座，渔用岸线长3000余米。良好的渔港基础设施，吸引与带动了大批水产品加工、船舶修造、海陆运输、贸易、旅游等产业的集聚和兴起。近两年全区水产加工产值达170-180亿元，渔港经济日趋繁荣。

    4.为搞活水产品流通创造了更优良条件。渔港基础设施和环境条件的改善提高，使本外地渔船投售的鱼货大量增加，购销顺畅，促进了水产品流通业更加兴旺发达。被定为农业产业化国家重点龙头企业、农业部重点定点市场的沈家门渔港“舟山国际水产城”，大批国内外水产经营商家均在市场内设立收购网点，年进场投售渔船达10万艘次，年交易水产品45-50万吨，实现交易额近50个亿。六横台门和桃花两处渔港，近两年水产品交易也一年比一年兴旺。

    5.开辟了就业门路增加了渔民收入。渔港建设给港区及周边地区带来了大量人流、物流、资金流、技术流和信息流，促进了捕捞、养殖、加工、运输、商贸、旅游、休闲、餐饮及服务业的迅速发展，从而给渔民和外来人员创造了广阔的就业空间和投资创业机遇，使渔民收入得到不断增长。

    二、当前标准渔港建设与管理中存在的问题

    标准渔港是一项重大的基础设施工程。当前在建设和管理方面尚存在着不少问题，犹待研究解决：

    1.多元化投入带来渔港产权主体归属不明确。现行标准渔港建设是由国家（农业部）和省、市、区各级政府，按照关于标准渔港建设问题有关文件规定的投资比例，以中央与地方（包括省市区）配套投资，即多元化投资进行施工建设。因此其投资主体属于国家和地方政府。然而一旦渔港建成或大部分竣工后，成为固定资产，需要纳入管理。目前由于产权归属不明确，无法落实产权主体实施管理工作。

    2.渔港主导功能不同造成运营管理主体难以落实。从近几年标准渔港的建设和运营情况来看，渔港的主导功能与经营管理多种多样：有国家投资、政府管理、民间经营；有政府投资、民间承包租赁；有股东主导下公司（水产城等企业）租赁或承包型等。我区标准渔港都是由国家和地方政府投资建造，主要是发挥渔港惠及民众的社会化服务主导功能，不以盈利为目的。但这种主导功能，必须要建立与之相适应的管理主体，才能行使职能。

    3.渔港基础设施维护修理由谁来承担履责日趋突出。标准渔港基本上都是边建设边使用，加上海洋突发性风潮巨浪灾害频繁，极易造成部分渔港设施磨损破坏，每年日常维修成本较大；同时渔港都是公益性设施，其自身无经济来源。目前渔港建设进程中突出存在着这样几方面有关渔港维护修理的问题：一是渔港建成投入使用后，由谁来负责维护修理；二是渔港每年日常维护修理费用资金由谁筹集提供；三是渔港每年维护修理工程项目、技术规范和所需耗用资金数额，应建立什么样组织机构承担设计和评估。渔港的维护修理不是一年两年、一次两次的权宜之计，而是日久年长的一项系统工程。

    ４.缺乏经常性长期性的专职管理组织机构。我区为加强对渔港建设工程的领导和管理，区政府组成了标准渔港建设领导小组，下设办公室（设于区海洋与渔业局），负责承担编制规划、工程安排及指导服务，但它是属于临时性的协调指导组织，没有按照渔港长期性的特点，建立相应经常性的运营、监督、管理和服务组织。2007年组建了“沈家门中心渔港开发有限公司”，主要承担沈家门国家级中心渔港的改造扩建工程任务，也兼管其它标准渔港的建设、指导服务工作，但它也是属于临时性质的一家企业。全区没有建立经常性和长期性的渔港开发建设管理企业，将给渔港建设带来一定影响。

    ５.渔港基础设施缺乏专业监管队伍。渔港是渔民群众防灾减灾、保障生命财产安全的基础设施，但由于地处海洋港湾易遭狂风巨浪等突发性打击，船舶进出靠泊及沿岸码头带缆装卸等易受自然或人为破坏损毁。虽然明确渔港监督管理、执法处罚等由渔政渔监部门履行监管执法职能，但为了更好地保护和延长渔港寿命，必须及时培训建立一支渔港基础设施专业监督管理队伍，以实施日常巡逻、检查等监管工作。

    ６.渔港的主导功能、运营模式与有偿服务的关系没理清。按照国家农业部的要求，凡等级渔港尤其是国家级中心渔港，都应实行企业化经营管理。但渔港的主导功能各有不同，大体上分为国家和政府投资的社会公益服务型；国家（政府）、企业和民间联合投资的社会服务与盈利型；企业（股东老板）合股投资市场机制经营利润型。主导功能决定渔港运营模式。以我区来说，所有建设的标准渔港其主导功能均属社会公益服务型，但在渔港主导功能范围内的码头、岸线、场地（如网场、晒场、堆场、停车场）等，亦可采取租赁、承包或拍卖使用等市场运作方式。假若不采用市场机制形式经营，不进行有偿使用，不实行收费或租赁，往往出现码头、岸线或场地等被某些船舶、业主等长期占用现象，影响整个渔港功能作用的发挥。因此，这种渔港公益性与兼有盈利性的关系，有待研究清理并制定一套可行的规章制度。

    三、加强标准渔港建设与管理的对策建议

    1.要明确渔港产权归属，落实渔港所有主体。随着标准渔港建设的不断推进，渔港经济区的日益繁荣扩大，渔港将逐渐形成为一种新兴产业。明确落实渔港产权主体，这是保障渔港产业健康发展的基础。近几年来，根据我区虽由中央和省、市、区相配套共同投入的实际，其实质都是以国家投入为主，不存在群众自筹资金投入。因此，我们建议国家农业部及省、市政府将渔港产权全部下放，所有新建及改造扩建标准渔港的产权，归当地区（县）人民政府所有，并由县级政府代表渔港主体，委托渔港所在乡镇、街道政府行使选择营运、监督和管理模式。

    2.根据渔港不同主导功能，选择渔港最佳运营模式。明确渔港的主导功能，是针对渔港实际选择运营模式的必要前提。从普陀渔港建设来看，基本上都是由区、乡镇及街道各级政府为主导，坚持以为渔船渔民构建防灾减灾安全保障体系，促进渔业可持续发展，即社会化公益服务型为基本功能。根据上述渔港功能，我们认为可以选择这样两种运营管理方式：一种是规模较大、港区港口船舶纳吐量多、比较繁荣兴旺的渔港，如沈家门、台门等渔港，在坚持社会公益服务为主的前提下，可以创办渔港经营企业，将一部分设施如码头、岸线、场地等，采取租赁、承包、拍卖等市场机制运作，实行“适当收费，以港养港”；另一种地处偏僻海岛、港区港口船舶纳吐量不大，则设渔港管理服务站，政府承担费用，以提供社会公共服务为主。

    3.强化渔港维护职责，实行维护修理评估审批制度。标准渔港建设竣工后，必须加强日常检查维护修理，才能保证渔港基础设施延长使用寿命。各种等级渔港由国家农业部和省、市、区政府相配套投资建设，而在建成交付使用后应当明确由渔港所在地的乡镇、街道政府承担维护修理职责。属等级以内渔港的维修资金，亦应由国家农业部和省、市、区政府扶助。因此，要建立由有关工程技术人员组成的专门评估小组，对各个渔港维修工程项目经过评估确认然后报送主管部门审查批准实施，以避免虚报滥报现象的发生。

    4.建立常设渔港运营管理机构和专业监管队伍。随着近几年渔港产业的日益兴起，原设有渔港建设工程临时性组织机构，对长期性整体性建设项目往往缺乏规划打算，给渔港建设工程、运营、监督和管理带来不利。从目前和长远考虑，区（县）一级应该建立渔港建设的常设组织机构或企业，履行应担负的日常工作任务。为此建议：一是将原“沈家门中心渔港开发有限公司”升级改为“普陀区渔港开发有限公司”，定位为长期常设渔港运营管理企业。除重点负责沈家门中心渔港建设任务外，还负责全区等级渔港及其他渔港的开发建设和运营监管工作。二是培训建设一支具有一定执法能力与熟悉规范监督管理的专业渔港监督管理队伍，其关系隶属于区渔港开发有限公司。

    5.制定建立渔港管理使用法律法规和条例制度。大多数地区兴建的标准渔港，是由中央与地方政府投资建造，其主导功能是防灾减灾、保障安全。所以，极大部分渔港实属国有资产，根据需要提供给社会公共服务，它在运营过程中必须要加强维护、监督、管理，以保护渔港资产免遭或减少损毁。因此，建议国家农业部、省、市海洋与渔业主管部门，制定出台渔港设施使用维护、管理等方面的法律法规和规章制度，使监管工作有法可依，增强安全保护。

                                                  （蒋善定）